نظریه پردازان حکمرانی خوب و بانک جهانی که مروج اصلی این نظریه محسوب می شوند، معمولا اعتقاد ندارند که نقطه آغاز و پایان حکمرانی، انتخاب آزاد یا دموکراسی است.
بدون تردید دموکراسی از اصلی ترین سیاست های بهبود حکمرانی است و ضعف مردم سالاری ضربه جدی به حکمرانی خوب وارد می شود، اما تفاوت های فراوان میان موثر بودن این عامل و تک عاملی دیدن پروژه حکمرانی خوب است. نکته اصلی این است که می توان در جوامع غیر مردم سالار نیز برای بهبود حکمرانی باید سیاست های مختلفی را دنبال نمود تا حکمرانی بهبود یابد. اجازه دهید با استفاده از نمودار، مروری گذرا بر سیاست های بهبود حکمرانی داشته باشیم.
سیاست های بهبود حکمرانی از طریق رقابت:
رقابت گسترده تر و پاسخگویی بیشتر، دو راهبرد کلی برای بهبود حکمرانی است. در صدر نمودار، سیاست های تقویت رقابت و در قسمت دوم سیاست های تقویت پاسخگویی آمده است. منظور از رقابت، اعم از رقابت اقتصادی و سیاسی است. همانطور که می دانیم، رقابت می تواند دایره انتخاب خریداران در حوزه اقتصاد یا شهروندان در حوزه سیاست را گسترش دهد و از سوی دیگر، عرضه کنندگان (تولید کنندگان حاکم) را در معرض انتخاب تقاضاکنندگان قرار می دهد.
شش سیاست برای رقابت بیشتر اقتصادی و سیاسی معرفی شده است. سیاست نخست حق رای همگانی برای مناصب انتخابی است، به بیان دیگر انتخابات آزاد و رقابتی اولین سیاست پیشنهادی نظریه حکمرانی خوب است.
سیاست دوم کاهش تبعیض در قوانین و مقررات است. تبعیض میان شهروندان برای تصدی مناصب حکومتی مغایر با شایسته سالاری است و رقابت برای ورود به پست های مدیریتی را کاهش می دهد. لزوما در کشورهای غیرآزاد، قوانین تبعیض آمیز نیست، در بسیاری از کشورهای غیر دموکراتیک، شهروندان بر اساس نوع مذهب یا قومیت تقسیم نمی شوند، در بسیاری از کشورهای غیر دموکراتیک، شهروندان بر اساس نوع مذهب یا قومیت تقسیم نمی شوند، دموکراتیک نبودن و تبعیض آمیز نبودن دو معضل متفاوت است که برای زدودن آن دو، باید جداگانه تلاش نمود. می توان نشان داد در ایران جنبش اجتماعی برای رفع تبعیض جنسی و قومی به آرامی رشد کرده است و علیرغم پیش روی و پس روی در دستیابی به انتخاب آزاد، این دو جریان اجتماعی (رفع تبعیض جنسی و قومیتی) موفق بوده اند.
سیاست سوم، برای گسترش رقابت، ساز و کارهای مشورتی دولت است. نهادهای مشورتی در کنار دولت و مجموعه حکومت، فاصله بخشی از جامعه را با حکومت کاهش می دهد و حکومت نیز در ضمن شناخت مطالبات گروه های مورد مشورت، از دانش انها بهره مند می شود. مثلت دولت ها می توانند با استفاده از اتاق های بازرگانی یا انجمن مدیران و یا سایر انجمن های تخصصی، نهاد های مشورتی تشکیل دهند. این نهاد های مشورتی نه تنها در حکومت های دموکراتیک بلکه در حکومت نیز وجود دارد. ارتباط صاحبان صنایع در کشورهایی مانند کره یا ژاپن قبل از دوران اخیر و در حال حاضر در بسیاری از کشورهای در حال توسعه مانند اکوادر بسیار گسترده بوده است.
سیاست چهارم، حمایت از سازمانهای غیر دولتی است. انجمن ها و سازمانهای غیر دولتی کارکردهای مشابه با نهادهای مشورتی دارند. این نهاد ها اگر به صورت مستقیم مورد مشورت قرار نگیرند در کاهش فاصله حکومت با مردم، انتقال مطالبات اجتماعی گروه های مختلف و انتقال دانش به حکومت موثر هستند. نظام های غیردموکراتیک با برخی از نهاد های مدنی مخالفند اما با همه نهاد های مدنی ستیز ندارند. مثلا شاید با انجمن روزنامه نگاران درجوامع غیردموکراتیک مخالف شود اما انجمن حمایت از مصرف کنندگان در جوامع غیردموکراتیک نیز می تواند فعالیت کند. تشکیل هر یک از انجمن های غیر دولتی گامی مثبت در بهبود حکمرانی است و نباید به بهانه غیر دموکراتیک بودن نظام سیاسی از تشکیل و شرکتدر این نهاده ها طفره رفت.
سیاست پنجم، مشابه با سیاست دوم است با این تفاوت که در سیاست پنجم، تبعیض در استفاده از خدمات باید رفع شود. در سیاست نخست دستیابی به مناصب اداری بیشتر مورد بود و در این سیاست استفاده از امکانات عمومی مثل استفاده از خدمات آموزشی یا بهداشتی مورد نظر است.
سیاست ششم جبران محرومیت های پیشین است، مثلا زنان یا اقلیت های قومی یا دینی در طول زمان به دلایل مختلف از امکانات عمومی محروم بوده اند و این محرومیت به عقب ماندگی آنها منجر شده است. برای بهبود حکمرانی نه تنها باید تبعیض ها را مرتفع نمود بلکه باید محرومیت و تبعیض های مختلف را جبران کرد. یکی از راهکار های جبران محرومیت زنان که در جهان مورد توجه قرار گرفته است، شیوهانتخاب نمایندگان مجلس در بنگلادش است. در این کشور برای جبران محرومیت زنان، ابتدا مردم ۲۱۰ نماینده را انتخاب می کنند و سپس این نمایندگان ۳۰ نماینده زن به عنوان اعضای پارلمان انتخاب می شوند. این سیاست مبتنی بر این توجیه بوده است که برای جبران محرومیت زنان حداقل، ۳۰ عضو زن در پارلمان تضمین شود و زنان از حداقل صدا و بلندگو برخودار باشد.
سیاست های بهبود حکمرانی از طریق تقویت پاسخگویی
راهبرد دوم حکمرانی، تقویت پاسخگویی است که به پاسخگویی درون حکومت و بیرون از حکومت تقسیم می شود. همانطور که گفته شود بحث حکمرانی تنها به رابطه مردم با حکومت محدود نمی شود. حکمرانی خوب نیازمند رابطه شفاف و قانونمند در سلسله مراتب حکومت است. مهار فساد، قانونگذاری و سایر شاخص های حکمرانی خوب نیازمند شرایط مناسب در درون حکومت باید تدابیری اندیشیده شود که فساد کاهش و قانون حاکم شود. بدون تردید آزادی سیاسی و پاسخگویی بیرونی، در تقویت پاسخگویی درون حکومت موثر است اما این دو همچنان ظروف مرتبطه نیستند. حکومت های غیر دموکراتیک نیز می توانند راهکارهایی برای تقویت پاسخگویی درونی طراحی کنند.
تدابیر و سیاست های درون حکومت به دو دسته تقسیم می شود:
۱- توازن قوا و نظارت ملی
۲-تدابیراداری
سیاست های گروه نخست(توازن قوا و نظارت ملی) بیشتر به ساخت کلان سیاسی و گروه دوم بیشتر به سیاست های اجرایی و اداری برمی گردد که در حکومت ها و ساخت های مختلف سیاسی قابلیت پیاده سازی دارد. باز تاکید می کنم سیاست گروه های نیز ارتباط به ساخت کلان سیاسی و دمکراتیک بودن یا نبودن نظام سیاسی دارد، اما با درجات محدودتر در جوامع غیردموکراتیک نیز می توان این سیاست ها را توصیه نمود. البته نکته قابل توجه این است که اصلاحات می تواند به تقویت دموکراسی در بلند مدت بینجامد.
برای توازن قوا و نظارت ملی باید به این سیاست ها توجه ویژه کرد. افزایش اقتدار و توانمندی نظارتی مجلس بر قوه مجریه، تضمین استقلال بیشتر قوه قضاییه، افزایش توانایی حرفه ای مجلس و قوه قضاییه و توانمند سازی سایر نهادهای نظارتی مستقل و سپردن حسابرسی به آنها از روش های بهبود توازن قوا و نظارت ملی می باشد.
یکی از روشهای اداری برای بهبود پاسخگویی درونی، اصلاح نظام بودجه ریزی است. بودجه یک کارکرد درون حکومت و یک کارکرد بیرون از حکومت دارد. در کشوری که بودجه آن غیر استاندارد و غیرمنضبط است امکان اعمال قدرت از سوی سطوح فوقانی به سطوح تحتانی و همچنین امکان اعمال نظارت صحیح از سوی مردم بر حاکمان اندک است. به عبارت دیگر نظام بودجه ای استاندارد و منضبط، هم به تقویت نظارت جامعه مدنی و هم به بهبود اعمال قدرت در سلسله مراتب حکومتی می انجامد. به دلیل همین نیاز درونی، حکومت ها خواهان اصلاح نظام بودجه ریزی هستند. انضباط مالی در بودجه از لوازم اساسی قانون گرایی هستند. به عبارت دیگر، بدون یک نظام بودجه ای مناسب حکومت کردن حتی برای حاکم مستبد نیز مشکل می شود. حاکم مستبد نیز باید قدرت ردیابی مالی داشته باشد، باید بتواند گردش وجوه عمومی را نظارت کند و آن منبع را به سوی اهداف مورد نظر خود سوق دهد. بنابراین پروژه یا سیاست اصلاح نظام بودجه ریزی در حکومت غیردموکراتیک نیز حداقل تا حدودی قابل اجرا و توصیه است.
سیاست دیگر تقویت منابع و ظرفیت نهادهای محلی در طراحی، تطبیق و ارائه خدمات عمومی و به طور خلاصه تمرکز زدایی است. تمرکز زادیی فاصله تصمیم گیران یا دولتمردان با مردم را کاهش می دهد، ظرفیت جامعه محلی را ارتقامی بخشد و امکان نظارت های محلی را افزایش می دهد. این سیاست نیز در جوامع غیر دموکراتیک قابل اجرا است و در حال حاضر نیز بسیاری از کشورهای غیر دموکراتیک مانند چین و لیبی به لحاظ اداری غیر متمرکز هستند.
نکته جالب توجه این که در میان نامزدهای ریاست جمهوری نیز نامزدهای جناح اقتدارطلب، خواهان تمرکززدایی در ایران هستند. تصور می کنم این شعار تنها به دلیل جلب آرای عمومی نیست زیراهنوز شناخت عمیق و عمومی نسبت به این شعار وجود ندارد. اقتدارطلبان نیز به این نکته رسیده اند که تمرکز به بحران های مختلف در جامعه ایران انجامیده است و ادامه این حجم از تمرکز برای ایران خطرناک است. تمرکز زدایی، دموکراسی را در ایران تقویت می کند اما علی رغم آن، اقتدارگرایان خواهان تمرکززدایی هستند، زیرا همانطور که گفته شد اداره کشور به صورت متمرکز به بحران های مختلف در تهران و عقب ماندگی بسیاری از شهرهای ایران منجر شده است.
تضمین استقلال نهاد های تنظیم گری و تقویت اخلاق خدمت رسانی به مردم در بخش عمومی از سیاست های دیگر تدابیر اداری برای بهبود پاسخگویی درونی می باشد.
در زمینه پاسخگویی بیرونی نیز سیاست های مختلفی پیشنهاد می شود که به دو دسته اقدامات ملی و اقدامات محلی تقسیم می گردد.
در بخش اقدامات محلی، ترویج ساز و کار بازخورد از مشتریان و انتشار نتایج آن در کیفیت حکمرانی موثر است. این سیاست سخن شهروندان را تقویت می کند. مقامات مسئول را مجبور به تغییر رفتار می کند و یا حداقل آنها را ترغیب می کند. در برخی از کشورها از جمله هند و مالزی این سیاست در بهبود حکمرانی موثر بوده است. اگر شیوه گزارشگیری یا نظرسنجی به خوبی طراحی شود اعلام نظر مردم نوعی فشار بر مسئولین محسوب می شود. در واقع این سیاست نوعی مردم سالاری در سطوح اداری است. حتی در جوامع دموکراتیک نیز باید ساز و کارهایی از این قبیل طراحی شود، تنها اعلام نظر در پای صندوق های رای برای حاکمیت مردم بسنده نمی کند، رای مردم و نظر آنها به صورت مستمر و آن هم در حوزه های ریز ودرشت اعلام شود.
افزایش رقابت در میان موسسات عمومی و میان موسسات عمومی و موسسات خصوصی سیاست دیگری است که برای جوامع مختلف قابل توصیه است. رقابت میان موسسات، دایره انتخاب شهروندان را افزایش می دهد و مدیران را بسوی مشتری گرایی سوق می دهد. همین رقابت نوعی تغییر رابطه شهروندان و حاکمان است و حکمرانی را بهبود می بخشد. بدون تردید این سیاست تنها برای جوامع دموکراتیک قابل توصیه است و می توان در جوامع غیردموکراتیک نیز توصیه کرد.
حرکت به سمت واگذاری قدرت به مقامات منتخب محلی و ایجاد فرصت برای مداخله انجمن های توانمند اجتماعی از سیاست های دیگر در سطح اقدامات محلی می باشد.
اما در بخش اقدامات ملی، یکی از سیاست ها “دعوت به بحث و نقد عمومی سیاست ها توسط نمایندگان جامعه مدنی” است، حتی این سیاست را هم نباید صفر (برای جوامع غیردموکراتیک ) و یک (برای جوامع دموکراتیک) تصور کرد. امکان بحث عمومی در هیچ جامعه ای به صفر تقلیل نمی یابد. هر جامعه ای دایره قرمز دارد. در برخی از این جوامع، شعاع دایره قرمز کوچک و در برخی دیگر ، بسیار بزرگ است و شکل آن هم دایره نیست بلکه غیر منظم است و خطر عبور ناخواسته هم وجود دارد. هر قدر بتوان بحث عمومی را زنده نگه داشت امکان گسترش فضای دموکراتیک بیشتر است. نباید به این دلیل که امکان نقد فلان فرد یا فلان سیاست در جامعه وجود ندارد نقد سایر حوزه های عمومی را رها کرد. می توان در حوزه های مختلف مانند نظام آموزشی، نظام اداری، اداره شهر و نظایر آن، گفتگوی عمومی راه انداخت. گفتگو در این حوزه ها شبکه روابط اجتماعی را به وجود می آورد و یا آن را تقویت می کند. گفتگو در این شبکه، سرمایه ای است که تسهیل گر و کاتالیزور گذر به جامعه مردم سالار است.
از دیگر سیاست های این سطح، آزادی بیشتر اطلاعات و افشای عمومی فعالیت های دولت، برگزاری انتخابات آزاد، عادلانه و قانونی، دعوت به بحث و نقد عمومی سیاست ها توسط نمایندگان جامعه مدنی، انتشار داده ها درباره کیفیت حکمرانی و حمایت از رسانه های مستقل و با مسئولیت می باشد.
بنابراین نیل و سیر به حکمرانی خوب فرایندی است که راههای فراوان دارد، نباید راه آن را در هیچ جامعه ای بسته فرض کرد.
فرایند تغییر حکمرانی
بحث مهم دیگر شیوه بهبود حکمرانی است. سیاست های فوق چگونه در یک جامعه باید به اجرا در آید. برای اجرای هر یک از سیاست های بهبود حکمرانی به سه عنصر نیاز است: ۱- دانش ۲- اراده ۳-اقدام جمعی. شناخت وضعیت موجود و راههای بهبود باید تدوین و انتشار یابد. اطلاعات مربوط به آسیب هایی که جامعه از فقدان اجزا حکمرانی خوب مانند شفافیت، شایسته سالاری، قوه قضاییه مستقل و مانند آن متحمل شده است باید تدوین شود. خودآگاهی نسبت به وضعیت موجود انگیزه بهبود را تقویت می کند. اراده یا عنصر اصلاح طلبی باید وجود داشته باشد. اراده سیاسی حاکمان بسیار مهم است اما تجربه بشری نشان می دهد که بیرون از حکومت نیز کارهای زیادی می توان انجام داد. بسیاری از آنچه امروز جز لاینفک حقوق بشر است خواست و اراده حاکمان آن را خلق نکرد بلکه فشارهای جامعه، دولتمردان را مجبور به تغییر رفتار و تن دادن به خواست مردم کرد. منظور از اقدام جمعی را می توان به کمک گزاره ماکیاول توضیح داد: “مصلحان و نوآوران، تمام افراد برخوردار از مال و منال در نظم قدیم را دشمن خود می کنند و فقط پشتیبانی و حمایت نیم بند کسانی را به دست می آورند که امید به بهتر شدن وضعیتشان را در نظم جدید دارند.”
مشکل اصلاح هر امری، مدیریت کنش یا اقدام جمعی است. بهبود حکمرانی می تواند وضعیت مردم را در آینده بهبود بخشد، اما وضعیت برخی از حامیان وضع موجود را در زمان حال بدتر می کند، آنها که نفع می برند معمولا پراکنده و فاقد تشکل هستند و آنها که متضرر می شوند متشکل و قدرتمند و دارای روابط رسمی و غیررسمی با یکدیگرند. معضل اصلاحات، پیروزی در این جبهه است.
در مسئله اقدام جمعی نیز باید به صورت پروژه ای نگاه کرد. مثلا تمرکز زدایی می تواند مخالفت مدیران در مرکز و پایتخت را برانگیزد اما مدیران استانی و نمایندگی مجلس احتمالا با تمرکززدایی موافقند. تمرکززدایی در صورتی تحقق می یابد که موافقان آن قدرت کافی برای پیشبرد اصلاحات داشته باشد.
مساله اصلی این است که موانع اساسی اصلاحات را بشناسیم. به نظر می آید موانع حصول به اصلاحات و حکمرانی خوب را می توان به سه دسته تقسیم کرد. نکته اول این است که هر اصلاحی برندگان و بازندگان احتمالی دارد. نکته دوم این است که قدرت سیاسی گروه های اصلی، به ویژه آنهایی را که بر اثر اصلاحات زیان می بینند شناسایی کنیم. این امر مساله بسیار مهمی است. نکته سوم مسأله ساختار نهادی موجود در دولت است. گاه ساختارهای نهادی در دولت مانع از اصلاحات می شود. برخی از اوقات یک برنامه سیاسی از بعد اصلاحات نامطلوب جلوه می کند یعنی بازندگان احتمالی، از پایگاه قدرت حاکمان سیاسی هستند. در این مورد، احتمال اینکه اصلاحات پیروز شود قطعا وجود ندارد. اما برخی اوقات، این دستگاه پرپیچ و خم اداری است که در راه اصلاحات سنگ اندازی می کند. برای مثال اگر شما بخواهید که دستگاه دولتی را کوچک کنید طبیعی است که بخشی از کارمندان اضافی را باید اخراج کند همین کارمندان زائد می توانند در مقابل اصلاحات مقاومت کنند. لزومی ندارد که حتما صاحبان قدرت سیاسی در برابر اصلاحات سنگ اندازی کنند. برای تحقق اصلاحات، سه دسته توصیه می توان مطرح کرد:
اول آنکه باید روزنه های فرصت را برای اصلاحات شناسایی کنیم. به عبارت دیگر آن جاهایی را که اصلاحات امکان پذیرتر است پیدا کرد. در این زمینه این سوال مطرح است که در چه مواقعی جامعه مستعد اصلاحات است و چه گروه هایی می توانند این اصلاحات را شکل دهند؟ استدلال بنده این است که معمولا سه گروه در سه سطح مختلف در جهت متحول کردن جوامع گام برمی دارند. اولین مورد، عاملی بین المللی است. این عامل این روزها نقش بسیار مهمی در تحول جوامع در حال توسعه دارد. امروزه عامل بین المللی، مخالف تروریسم و موافق دموکراسی است. مخالف سلاح های کشتار جمعی و موافق حقوق بشر است. قدرتهای بین غربی بر کشورهای در حال توسعه فشار وارد می کنند تا در این زمینه گام بردارند.
دومین عامل، نهاد مردمی است. روزبه روز شهرنشینی گسترش می یابد و سطح سواد و دانش مردم افزایش پیدا می کند و با گذشت زمان خواسته های مردم از حکومت افزایش می یابد. اگر به تحولات داخلی کشور توجه کنید، مشاهده می کنید که این ترکیب سنی جوان الزاماتی برای اصلاحات در پیش می گذارد. جوانان طالب اصلاحات هستند، طالب استمرار وضع موجود و تداوم آن نیستند. جوانان طالب روزآمد کردن حکومت هستند. جوانان طالب اصلاحات سیاسی و اقتصادی، شایسته سالاری و مشارکت در جامعه هستند. زنان ما امروزه نقش مهمی در همه عرصه به عهده دارند. پس نتیجه می گیریم که فشار مردمی هم در این میان نقش دارد.
البته دولت را هم نباید به صورت یکپارچه دید. همواره نخبگانی در دولت هستند که خواستار اصلاحات می باشند. این امر به هیچ وجه به جناح بندیهای سیاسی ربط ندارد. در جامعه ما حتی در جناح راست و چپ افراد روشنفکری هستند که تحولات بین المللی و داخلی را مقایسه می کنند و ضمن مقایسه با کشورهای دیگر، خواستار اصلاحاتند.
نکته آخر این است که بالاخره اگر خواستیم برنامه اصلاحی اجرا کنیم، این امر احتیاج به تاکتیک دارد. باید در حوزه های مختلف تحلیل هزینه – فایده کنیم. یعنی برندگان و بازندگان را کنار هم بگذاریم. بازندگان معمولا درآمد و رانتی از دست می دهند. معمولا به صورت پیامدهای ناشی از کارآیی است که برندگان تعیین می شوند و با این دو معیار می شود تحلیل هزینه – فایده کرد و بعد مشخص کرد که میزان قدرت سیاسی برندگان و بازندگان چقدر است، سپس آنها را زمان بندی کرد و اصلاحات را از جایی که حلقه های ضعیف وجود دارد شروع کرد. بنابراین باید برای اصلاحات تاکتیک، استراتژی و برنامه زمان بندی داشته باشیم. معیار اولویت بندی اصلاحات باید بر این اساس باشد که در جاهایی وارد شویم که مقاومت کمتر و اجماع برندگان بیشتر است.
اصلاحات به هر حال بر دوش رهبرانی است که نسبت به مسیر آینده جامعه بینش خوبی دارند. این رهبران می توانند در سطح سیاسی یا در سطح بنگاه ها و جامعه مدنی باشند. توسعه از تعامل سازنده دولت، مردم و شرکت های خصوصی و عاملان اقتصادی به وجود می آید. حکمرانی خوب به معنی ایجاد وضعیتی است که این تعامل سازنده بین نیروها به وجود آید.

دسته مطلب: برگزیده ها، سیاسی